Riigikohus: ehitusluba kaotab kasutusloa väljaandmisega kehtivuse

30. novembril 2010 tegi Riigikohus asjas 3-3-1-63-10 otsuse, mille ühe osa suhtes avaldas eriarvamust koguni kaks kohtuniku viiest koosseisu kuulunust. Lahkarvamusi põhjustas koosseisu enamuse seisukoht ehitusloa kehtivuse osas. Otsuses leitakse varasemalt valdavaks olnud seisukohast erinevalt, et ehitusluba kaotab kasutusloa väljastamisel oma kehtivuse. Käesolev postitus teeb lühikokkuvõtte mõlema poole argumentidest ning toob välja mõningad otsusega seotud probleemid.

Koosseisu enamuse põhjendused

Ehitusluba on vastavalt ehitusseaduse (EhS) § 22 lõikele 1 kohaliku omavalitsuse (KOV) või riigi nõusolek püstitada ehitusloale märgitud maaüksusele ehitis; samuti nõusolek ehitise laiendamiseks, rekonstrueerimiseks või lammutamiseks. EhS § 25 kohaselt on ehitusluba tähtajatu, v-a juhul kui ehitamisega ei alustata kahe aasta jooksul.

Asjas 3-3-1-63-10 leidis Riigikohus neid sätteid tõlgendades, et ehitise püstitamiseks antud ehitusloa kujundav mõju lõpeb ehitise valmimisel. Valminud ehitisele väljastatakse aga kasutusluba, millega antakse nõusolek, et ehitis vastab ehitisele ettenähtud nõuetele ning ehitusloa või kirjaliku nõusoleku taotlemisel esitatud ehitusprojektile (EhS § 32 lg 1 ja lg 1²). Seega on Riigikohtu koosseisu enamuse arvates põhjendatud ehitusloa kehtivus lugeda lõppenuks kasutusloa väljastamisel. Ehitusloa tähtajatus tähendavat vaid seda, et puudub tähtaeg ehitise valmisehitamiseks, ent ehitusega alustada tuleb kahe aasta jooksul loa väljaandmisest.

Ehitusloa õiguspärasuse kontrolli tagab Riigikohtu hinnangul haldusorgani tegevus kasutusloa väljastamisel, kuna selle juures on haldusorgan kohustatud kontrollima ehitise nõuetelevastavust laiemalt. Kui selgub, et ehitusluba on antud õigusvastaselt, tuleb kaaluda ehitusloa kehtetuks tunnistamise või muutmise vajadust. Juba kasutusloa saanud ehitise puhul on halduskohtus põhjendatud huvi korral võimalik tuvastada ehitusloa õigusvastasus.

Eeltoodust tulenevalt leidis Riigikohus, et juba valminud ja kasutusloa saanud ehitise õiguspärasuse vaidlustamiseks tuleb esitada kaebus kasutusloa tühistamiseks. Kui kasutusluba tühistatakse, tuleb haldusorganil teha ettekirjutus õiguspärase olukorra saavutamiseks. Võimalik on teha korraldus ehitise nõuetele vastavusse viimiseks või lammutamiseks EhS § 40 lg 1 kohaselt. EhS § 40 lg-t 2, mille kohaselt õigusliku aluseta ehitatud ehitise omanik on kohustatud sellise ehitise lammutama, on samas võimalik kohaldada vaid juhul, kui ehitusluba puudub või on tühistatud selle kehtivusajal (enne kasutusloa väljaandmist).

Süsteemne vs ajaloolis-teleoloogiline tõlgendamine

Seda, et mingi otsuse või selle punkti osas jääks eriarvamusele kaks koosseisu kohtunikku viiest, esineb Riigikohtu praktikas harva. Miks otsustasid seekord riigikohtunikud J. Põld ja H. Salmann sellise sammu astuda?

Esimeseks põhjuseks on seaduse saamislugu. Riigikohtu otsuses on lähtutud peamiselt süsteemsest tõlgendusest, leides et ka ehituslubade puhul peaks kehtima haldusmenetluse põhimõte: õiguse realiseerimisega lõpeb akti kehtivus (haldusmenetluse seadus § 61 lg 2). Eriarvamus seevastu lähtub seaduse väljatöötamise käigus toimunust. Nimelt sisaldas EhS eelnõu esimene versioon põhimõtet, mille kohaselt kaotab ehitusluba kasutusloa andmisega kehtivuse. Selline, Riigikohtu uue otsusega kooskõlas olev tekst asendati menetluse käigus aga kehtiva sõnastusega, mis ei näe ette haldusakti kehtetuks muutumist kasutusloa väljastamisel. J. Põllu ja H. Salmanni hinnangul väljendab see seadusandja tahet vältida Riigikohtu enamuse poolt antud tõlgendust.

Riigikohtu otsuse kitsaskohad

Millised on aga Riigikohtu otsuse peamised probleemid? Esmalt ei ole uut tõlgendust järgides võimalik kontrollida kasutusloa saanud ehitise vastavust ehitusloale, kuna viimane pole kehtivaks haldusaktiks. Kasutusloa vaidlustamisel on võimalik tugineda vaid ehitisele ettenähtud (üldistele) nõuetele, mis võivad olla märkimisväärsemalt piiratumad kui ehitusloaga kindlaksmääratud. Kuigi kasutusluba peab olema vastavuses ka ehitusprojektiga, leiavad eriarvamusele jäänud kohtunikud, et viimane ei oma ehitusloast eraldi regulatiivset tähendust. Seega ei saa ka see olla ehitise õiguspärasuse mõõdupuuks pärast kasutusloa väljastamist.

Ka Riigikohtu tõlgendus, mille kohaselt saab EhS § 40 lg-t 2 (õigusliku aluseta ehitatud ehitise lammutamiseks kohustamine) rakendada vaid enne kasutusloa väljastamist või ehitusloa puudumisel, on problemaatiline. Põhimõtteliselt on seetõttu võimalik, et õigusvastase ehitusloa alusel püstitatud, ent kasutusloa saanud ehitist ei ole võimalik lammutada, kuna sellise ehitise lammutamise aluseks on vaid oht inimese elule, tervisele või varale või keskkonnale (EhS § 40 lg 1). Kui sellist ohtu ei esine, ei ole võimalik ebaseaduslikku ehitist likvideerida.

Riigikohus leidis oma otsuses, et ka kasutusloa väljaandmise järel on võimalik halduskohtus tuvastada ehitusloa õigusvastasust. Samas on selgusetu, mida kehtivuse kaotanud haldusakti õigusvastasuse tuvastamine endaga kaasa tooks. Minu hinnangul ei omaks see ehitusloa vaidlustanu seisukohalt mingeid õiguslikult olulisi tagajärgi.

Kokkuvõte

Kokkuvõtvalt leian, et Riigikohus on oma uues otsuses senisest enam kitsendanud valminud ja kasutusloa saanud ehitiste õiguspärasuse kontrolli võimalusi. Erinevalt varasemast ei ole enam võimalik kontrollida taoliste ehitiste vastavust ehitusloa neile tingimustele, mis on üldaktides sätestatutest rangemad. Samuti on olulisel määral piiratud õigusvastase ehitusloa alusel püstitatud ehitise likvideerimise võimalusi; see on võimalik vaid juhul, kui ehitis kujutab endast ohtu inimese elule, tervisele või varale või keskkonnale.