Riigikohtu halduskolleegium tegi 19. märtsil 2012. a asjas nr 3-3-1-87-11 (Miller) määruse, milles selgitas üksikisikute kaebeõigust keskkonnasjades ning tõlgendas Århusi konventsiooni kaebeõigust puudutavaid sätteid. Lahendi olulisi aspekte käsitles ka aprillis 2012 ilmunud Keskkonnaõiguse uudiskiri. Selles ja järgmises postituses esitame mõned omapoolsed kommentaarid Riigikohtu määrusele. Esimeses postituses tuleb juttu Riigikohtu selgitustest Århusi konventsiooni art 9 lg-te 2 ja 3 kohta.
Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) kehtestab isikute keskkonnalaste õiguste aluseks kolm sammast – juurdepääsu keskkonnalasele teabele, avalikkuse osalemisõiguse keskkonda mõjutavate otsuste tegemisel ning juurdepääsu õigusemõistmisele keskkonnasjades. Konventsiooni artikkel 9 sisustab konventsiooni kolmanda samba – juurdepääsu õigusemõistmisele keskkonnaasjades. Artikli esimene lõige sätestab kohtusse pöördumise õiguse juhuks, kui rikutud on isiku õigust keskkonnaalasele teabele. Lõiked 2 ja 3 on aga aluseks märksa laiemale kohtukaebeõigusele. Mis on nende lõigete täpne sisu ning mis poolest eristud nende kohaldamisala üksteisest, on aga vaieldav.
Riigikohtu Milleri määruses ongi antud tõlgendus Århusi konventsiooni art 9 lg-te 2 ja 3 kohaldamisala piiritlemisele. Meie kogemuse järgi ei ole art 9 lg-te 2 ja 3 kohaldamisala sugugi alati nii mõistetud, kui Riigikohtu praktikas. Näiteks Euroopa Komisjoni keskkonna peadirektoraadi ja EIPA (European Institute of Public Administration) korraldatud Euroopa kohtunikkonnale suunatud keskkonnaõiguse-alastel koolitustel, kus sel ja möödunud aastal osalenud oleme, selgitati, et art 9 lg 2 kohaldub üksnes juhtumitele, kus isik pöördub kohtusse põhjusel, et rikutud on talle konventsiooni art-st 6 tulenevaid õigusi. Lõige 3 seevastu loob (populaar)kaebuse kõigi muude keskkonnaõiguse normide rikkumise vaidlustamiseks. Segadust lisab ka konventsiooni eestikeelne tõlge, mille järgi lg 2 võimaldab kohtusse pöörduda konventsiooni „artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse“ vaidlustamiseks. Art 6 aga käsitleb nimelt üldsuse osalemist keskkonnaasjade otsustamisel. Ka Kaarel Relve on väljendanud seisukohta, et art 9 lg 2 kohustab tagama juurdepääsu õigusemõistmisele, kui on rikutud art-s 6 sätestatud õigust osaleda olulise keskkonnamõjuga projektidele loa andmise menetluses (Juridica I/2009).
Riigikohtu praktika on aga teist teed läinud ning Milleri määruses sai see uue ning veelgi selgema kinnituse. Juba asjas nr 3-3-1-81-03, kus MTÜ Eesti Roheline Liikumine vaidlustas Eesti põlevkivienergeetika restruktureerimise tegevuskava aastateks 2001-2006, tõlgendas Riigikohus art 9 lg 2 kohaldamisalasse kuuluvate juhtumite ringi oluliselt laiemalt. Riigikohus asus seisukohale, et art 9 lõike 2 alla langeb kogu konventsiooni art-s 7 nimetatud haldustegevus (keskkonnaga seotud kavad, programmid ja poliitika) ning et art 9 lg 2 võimaldab vaidlustada mitte üksnes otsuse või tegevuse kooskõla konventsiooniga, vaid ka teiste asjakohaste õigusaktide sätetega (nii materiaalse kui protsessuaalse õiguspärasuse aspektist). Siiski ei valitsenud lõplikku selgust selles, kuidas lõigete 2 ja 3 kohaldamisala eristada (K. Relve arvamuse kohaselt tulenes Riigikohtu otsusest MTÜ Eesti Rohelise Liikumise asjas eelkõige, et art 9 lg-le 2 saab isik tugineda ka olukorras, kus on rikutud tema õigust osaleda keskkonnaga seotud kavade ja programmide menetluses (Århusi konventsiooni art 7), kuid välistatud ei ole sätte kohaldamine ka koos konventsiooni artiklitega 3, 5 ja 8 – Juridica I/2009).
Rohelise Urvaste asjas (3-3-1-43-06) viitas Riigikohus seltsingu kaebeõiguse analüüsimisel konventsiooni art-le 9, jättes seejuures aga täpsustamata, millist lõiget silmas peetakse. Sõnajalgade lahendi (3-3-1-68-11) p- s 31 mainis Riigikohus lühidalt, et art 9 lg 2 sätestab juurdepääsu õigusemõistmisele konventsiooni art-s 6 käsitletud olulise keskkonnamõjuga kavade ja projektidega seoses. Riigikohus leidis, et selles asjas (vaidlustatud oli Keskkonnaministeeriumi otsus konkreetse ala hoiualana mitte kaitse alla võtmiseks) need lõiked kohaldamisele ei kuulu ning analüüsis kaebeõigust art 9 lg 3 alusel.
Milleri määruses on Riigikohtu senises praktikas kasutatud lahendus põhjalikumalt ja selgemalt lahti kirjutatud. Lõigete 2 ja 3 kohaldamisala eristab Riigikohus niisiis mitte selle järgi, millistele rikkumistele kaebuses tuginetakse, vaid selle järgi, millist tegevust vaidlustatakse. Lõige 2 kohaldub ennekõike tegevustele, millele viitab artikli 6 lg 1 – konventsiooni I lisas loetletud tegevused ning, kui siseriiklik õigus seda võimaldab, ka muud tegevused, millel on oluline keskkonnamõju. Lõike 3 kohaldamisalasse jäävad art 6 lg-s 1 nimetamata tegevused. Sellise tõlgenduse andmisel tugines Riigikohus Milleri määruses konventsiooni autentsetele, inglise- vene- ja prantsusekeelsetele versioonidele ning Aarhus Convention Compliance Committee praktikale, mille kohaselt see, kas otsuse vaidlustamisele kohaldatakse art 9 lg-t 2 või 3 sõltub sellest, kas tegemist on loaga konkreetseks tegevuseks. Praegusel juhul oli selgelt tegu konventsiooni I lisas sisalduvaks tegevuseks loa andmisega, seega kuulus kohaldamisele lõige 2.
Milleri määruses viidatud Compliance Committee lahendis uuriti Belgia planeerimisdokumendi „plan de secteur“ (ingl k area plan) kuuluvust kas art 9 lg 2 või 3 alla ning leiti, et see planeerimisdokument ei oma sellist õiguslikku mõju, et seda võiks pidada otsuseks selle kohta, kas lubada konkreetset tegevust (viidatud otsuse p 31) ning kuulub seega art 3 kohaldamisalasse. Rohelise Liikumise kaasusest tulenevalt arvatakse meil ka keskkonnaga seotud kavade, programmide ja poliitikate vaidlustamine lõike 2 alla. Küsitav on, kas seejuures tuleb arvestada seda, kas sellised kavad, programmid või poliitikad peavad andma aluse konventsiooni I lisas nimetatud ja muudele siseriikliku õiguse kohaselt olulise keskkonnamõjuga tegevustele.
Maarja Oras ja Pihel Sarv
Keskkonnaõigus 